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杨燕绥:养老金的困境与出路
[2011-03-09]  
 
“即使你胆子大到敢偷国王的钱包,在法律面前你绝不敢动人民的养老金”
——智利1980年养老金私有化改革时的社会名言
 
    目前,中国养老金制度的“碎片化”和“待遇差”,加重了收入分配不公平的现象,公务员退休金是企业职工养老金的3倍左右,这成为众矢之的。
    其实,中国公务员的养老金不一定比美国公务员高,但美国公务员养老金来自三个部分,即税收与财政(与市民同样的社会保障养老金)、个人缴费和政府补贴(公务员职业养老金计划)、养老金投资收益(主要是债券),所以公务员拿养老金理直气壮,而中国公务员养老金全部来自当期财政预算,即纳税人的钱,这就不理直气壮了。可见,公务员养老金制度改革具有引领中国养老金结构调整和促进政府能力建设的战略意义。
    人口老龄化和经济全球化是不可逆转的全球性问题,向老龄人口投资就意味着养老金的资本化。各国养老金制度朝着“国民养老金克服贫困,个人账户养老金改善生活”的结构发展。个人账户养老金需要社会化服务系统和规范化养老金市。延60多个国家建立了个人账户养老金制度,全球养老基金规模达到30万亿美元,美国占60%以上。
    中国养老金面临结构调整和定型化。政府应当告诉人民,养老金结构分为两个部分和两级目标:第一个是国民基础养老金,政府筹资去解决所有老年人吃饭问题,即克服老年贫困,这是理论上的公共品。本届政府开始给农民发基础养老金,每月最低55元。去年农民养老金覆盖率为10%,今年将达到25%,至2015年要做到全面覆盖。第二个是个人账户养老金,个人账户养老金与个人积累能力、用人单位缴费和投资收益关联。这里的责任主体不是只是政府,还包括个人、用人单位、个人账户管理服务机构、养老金投资机构等,需要建立社会合作与公共治理机制。为此政府应该做如下工作:
    1、借鉴美国401(k)计划,对养老储蓄实行延期纳税政策(储蓄养老金不缴纳个人所得税,领取高额养老金的人需要缴税),鼓励全体居民(16岁以上)进行养老储蓄。税务部门不要怕养老储蓄的“富人俱乐部”,这个人群具有产生老龄人口红利的能力;
    2、合理界定企业为社会统筹账户及职工个人账户的养老缴费水平,目前养老保险社会统筹费率太高,挤出了企业参与职业养老金计划的缴费能力;
    3、借鉴英国《2008年养老金法》的经验,建立养老金个人账户服务系统,鼓励发展专业的养老金管理公司和账户管理人,为个人提供能够终生记录的、方便携带和转移的、透明的和低成本的服务;
    4、实现养老金的资本化运作,让养老金分享中国的GDP增长。养老基金一旦进入资本市。哂写俳局卫、扩大基金市场规:颓炕时臼谐」嬷频亩嘀丶壑,没有人敢拿养老金开玩笑。1980年智利实行个人账户养老金私有化改革时期的社会名言这样说,“即使你胆子大到敢偷国王的钱包,在法律面前你绝不敢动人民的养老金”。
    中国养老金制度改革势在必行。如果不敢于尝试养老金资本化运作,就只能依赖财政预算。目前政府对养老金管理的现状是:
    第一,承担不断增加的养老金支付责任,包括支付公务员和事业单位的高额退休金,支付城乡居民、低保人群和特殊群体的基础养老金,为职工社会养老保险补贴,弥补通货膨胀导致的养老金损失,等等。
    第二,挪用个人账户养老储蓄,长期挪用企业职工养老保险个人账户资金,已经导致约有1.5万亿人民币的巨额亏空(美国存下16万亿美元,德国不存不欠,中国将老龄高峰期的养老金现在用掉了)。如今动员城乡居民建立个人账户储蓄养老金,同样面临被挪用的风险。
    第三,坐视个人账户养老金贬值,由于没有确定受托人制度和养老金市场规制,已经进入个人账户的养老基金在每天都在贬值,财政专户记账利息和银行利息均低于通货膨胀,令人心痛且不可思议。
    中国养老金的出路与政府能力建设密不可分,公共财政要有养老金预算指标,政府不能拖欠养老金预算和拨款,但也不能仅仅躺在纳税人的身上做当日梦,不想明天的事。一要依赖财政力量管好国民基础养老金,要覆盖人人,待遇要公平;二要依赖社会和市场管好个人账户养老金,具有消费、纳税、投资能力,让更多的老龄人口体面生活;三是面对人口老龄化,养老金战场硝烟四起,要增强国家竞争力。
                。ū疚囊逊⒈碓凇 财经国家周刊》2011-03-07)
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