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  • 杨燕绥:社会保障需要“顶层设计”
  • [2011-03-07]  
  • 新闻中心-中国网 news.china.com.cn  时间: 2011-03-06   责任编辑: 宋韶辉
     
        3月5日上午9时,第十一届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂开幕,国务院总理温家宝作政府工作报告。中国网观点中国特邀专家进行系列解读。
    特邀专家:澳尼斯人平台教授、澳尼斯人平台就业与社会保障研究中心主任杨燕绥
        2011年政府工作报告提出:“以人为本,把保障和改善民生作为一切的出发点和落脚点,坚定不移走同富裕道路,使发展成果惠及全体人民。”报告中还提到五年来“覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展”,这是我国未来经济社会平稳较快发展,2020年全面实现小康社会的关键环节。
        社会保障是国家抵御公民社会风险和实现公民安全的制度体系,包括法律体系、政策体系和服务体系,是改善民生和拉动消费,实现社会管理和社会建设的基本环节。我国社会保障制度框架已经初步形成,包括城镇职工医疗、养老、工伤、失业和生育保险计划;城乡居民医疗、养老保险,住房保障、最低生活保障,社会救助;机关事业单位退休金等。
        但是社会保障体系尚存如下问题:一方面,社会保障政策存在“碎片化、覆盖不到位、人群待遇差距大”,以及“不公平、低效率、持续性差”等问题;社会保障服务存在“五龙治水”和“信息孤岛”导致的异地携带难,信息数据质量差等问题,目前农村社会保障公共服务基础设施非常差;另一方面,国家亟待完善公共服务体系和加强社会建设,以和谐社会各项、改善民生和增强国家竞争力,应对人口老龄化和力争顺利渡过老龄峰值期,这些均与社会保障体系建设密切关联。
        构建国家社会保障公共服务体系,需要基于国家经济社会发展规划、人口结构,从长计议,在国民待遇、资金筹集、基金管理和待遇支付四个环节上取得突破性进展,构建居于战略意义的城乡一体化的社会保障体系。
        1. 实现社会保障国民待遇
        国家社会保障体系有两级目标,即克服贫困和改善生活。
        基本保障的目标是克服贫困,坚持“广覆盖、低水平”的原则,覆盖全体国民。可以按照收入状况和缴纳税费的能力,将国民分为雇员(公务员、专业技术人员、职工)、自雇人(个体户、农村家庭联产户)、居民(具有稳定收入、非稳定收入和无收入人群)和特殊人群(军人、农民工等),避免根据职业和户口形成的身份歧视,创造和谐社会的人际关系。国家可以根据宪法建立社会保障税(财政专户)、社会保险费(社会统筹账户)和自储公助(个人账户)制度,为实施基础养老金、基本医疗保障、住房保障、最低生活保障和社会救助计划筹集资金和提供基本保障待遇。
        补充保障的制度目标是改善生活,覆盖全体具有自储公助能力的人,包括全体劳动者、工薪层和纳税人,为其补充养老金、医疗保障计划筹集资金。
        前者体现政府责任和纳税人义务,实施公共供给机制;后者体现政府、用人单位和个人的共同责任,实施市场运营机制。第十二五规划期间的重要任务是调整社会保障制度结构,整合社会保障体系,让社会保障覆盖人人,实现国民安全、激发国民斗志。
        2. 建立社会保障公共财政和预算
        忽略社会风险特征和周期,没有预算的社会保障缺乏社会基。钪栈岬贾伦陨砣狈Π踩。在2008年发生金融海啸期间,失业保险当年支出增加了16%,但滚存资金是当年支出的5倍多,这导致社会舆论均认为社会保险基金滚存过多,部分地方政府一味要求加大社会保险待遇支付,于是2010年部地方医疗保险基金出现了亏损,社会保险基金管理处于“按下葫芦起了瓢”的状态。
        《社会保险法》第66条规定:“社会保险基金按照统筹层次设立预算”,由此形成纵横交错的社会保险基金预算网格化管理体制。
        横向要打造“有节无缝”式社会保险基金预算平台
        社会保险基金统筹层级的政府有责任,按照“社保机构编制 人社部门审核财政部门复审 政府批准 人大监督(待条件成熟时执行)”的流程进行社会保障基金预决算工作,做到不同部门有分工(有节)有协作(无缝)这对各级政府的社会保险信息管理和部门协作提出挑战。
        纵向要打造“有阶无缝”式社会保险基金预算平台
        社会保险预算进入国家、省、市三级政府的责任范围(有阶)。中央政府要做好未来国民基础养老金的预算准备工作,需要依赖国家人口计生委的总数据库与各省市的局域数据进行匹配;而国家人口、财政、民政、人社等部门,与省、市、县级政府之间的信息报告和数据匹配工作直接影响社会保险基金预算工作的质量,应当进入政府工作考核指标,奖励数据真实稳定的部门,惩罚数据虚假且不稳定的部门。
        3. 围绕个人财务周期构建社会保障体系
        科学的国家社会保障政策的顶层设计,不能忽略个人和家庭的财务周期,应当按照如下顺序安排国民择时酌情的参加各项社会保障计划,即20岁生有所养—30岁住有所居—40岁病有所医—50岁失业有所助—60岁老年有所养,才能支持人们的消费能力。
        实现生有所育目标
        生有所育是人生第一个保障项目。消除“孩奴”现象需要以下制度性突破:(1)国家要做好人口规划和计划生育服务工作,建立生育保障税费,对全体母婴提供生育和保健福利,强化社区卫生机构的母婴保健服务能力,取代现有职工生育保险计划;(2)鼓励社会资本进入,大力发展育儿教育和护理服务,包括网络服务、幼儿园等,以增量抑制价格,减少青年夫妇育儿成本;(3)普及基础教育和实现基础教育均等化,培养社会对服务业和技工的尊重,为年轻人打造多元的职业生涯,抑制人为的、附加的、昂贵的补习教育和攀比习气,消除“孩奴”现象存在的社会基础。
        实现住有所居目标
        住有所居是人生第二个保障项目。社会主义土地公有制是实现国民住有所居的制度保障。消除“房奴”现象和实现住房保障需要突破难关,做好土地使用规划,建设保障性住房,根据政府补贴能力和低收入人群支付能力对廉租房定价;根据工薪层的公积金购买能力和年限(购房期不能超过20年);对第二套投资房可以属性市场公允价;禁止房产投机和房产商暴利;从而消除“房奴”现象。这是执政党和政府的基本责任,要坚定不移地,从长计议的搞好房地产市场调控。本报告将稳定房价和住房保障作为省级人民政府负总责,市县人民政府负直接责任的工作,对稳定房价、推进保障性住房建设工作不力的,要追究责任,这是纠正政府失灵的有效措施。
        实现病有所医目标
        病有所医是人生第三个保障项目。改变“看病贵”和“看病难”现象,需要以社区为核心合理配置资源,建设医疗、医药、医:臀郎贫冉峁,取得制度性突破,打好攻坚战。一要完善基本药物保障供应体系,改革药品定价和销售机制,加强药品监管,确保用药安全,切实降低药价;二要改革公立医院管理体制、医疗服务价格形成机制和监管机制;在公立医院建立“财政补偿(30%)和医疗保险基金购买(70%)相结合”的医疗服务补偿机制;三要整合城乡医疗保障制度和服务体系,提高城镇职工、居民医保参保率和新农合参合率,本报告承诺今年要把新农合和城镇居民医保财政补助标准提高到200元;四要改革医疗保险公立模式,去行政化和增加社会契约管理,从消极的补偿医院到代表参保人购买医疗服务;五是完成农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设任务,按照合理比例培养和配置社区卫生人员和家庭护理人员。
        实现失业有所助目标
        失业有所助是人生第四个保障项目。改变大学生就业难和农民工就业不稳定现象需要以下三个突破:(1)产业结构,加快发展服务业,本报告提出,“服务业增加值在国内生产总值中的比重提高4个百分点”;(2)规范和提供灵活用工,创新用工模式和就业模式,以具有弹性的社会保障体系支持阶段就业、灵活就业,包括弹性退休;(3)失业保险与就业促进密切结合。
        实现老有所养目标
        老有所养是人生第五个保障项目。改变“碎片化”和“待遇差”现象,需要以下制度性突破。现行城镇职工社会养老保险政策是1998年前后国有企业改革的产物,存在结构性问题和空账问题,应当逐渐向板块式“国民基础养老金统筹”和“国民个人养老金账户”模式转变。
        2003年党的十六届三中全会指出,在条件具备时“实行基本养老金的基础部分全国统筹”。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定:“做实养老保险个人账户”。2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》明确规定:“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,支付终身”。由此显示:中国养老金将朝着“社会统筹国民化”和“个人账户制度化、全民化、市场化”的模式发展,这与老龄社会发展战略是吻合的。
        中央统筹国民化。按照公共品的原则筹集资金,向全体达到法定年龄的国民支付基础养老金(可以鼓励高收入人群放弃),消除老年贫困。
    个人账户制度化、全民化、市场化。为此要鼓励居民建立个人账户(整合现有各类个人账户),一生择时酌情地储蓄养老金(包括雇主缴费),锁定账户,领取养老年金。
        机关和事业单位养老金改革应坚持帕累托改进原则,带动中国养老金结构调整。中国90%的科技卫生教育人才在事业单位,机关公务员的人力资本迅速提高,他们应当享有比较优厚的养老金。但是,只有当他们的养老金来自自己储蓄、政府补贴和市场收益,才理直气壮,中国应当尽快结束公共部门完全依赖纳税人的钱提供养老金的落后局面。目前有“公务员退休金、企业职工养老保险、农村居民养老保险”三个选择;其中农村居民的模式最符合老龄社会发展战略。机关事业单位应当建立职业养老金(单位费率8%,个人费率8%)个人账户,与国民基础养老金同步实施,并逐渐替代退休金(从退休前缴费工资80%降至30%),通过30年过渡期对接国民基础养老金(取决于养老基金投资收益率和替代率)。保持前台稳定,实现后台调整,平稳实现中国养老金的结构调整目标。
        政府有责任让“劳有所得、病有所医、住有所居、老有所养”的小康社会口号,按照平衡个人一生财务周期的规律,成为整合与完善国家社会保障政策体系的指导原则,让更多的人能够实现终生收入平滑消费的目标,避免“年少存养老金贬值、中年买不起房着急、老年无资产忧愁”的社会现象,鼓励个人和家庭尽早做好养老理财规划,实现国家社会保障政策和个人家庭理财规划的互动性。
        社会保障发展的每一步都在体现社会民主的进展,即从公民受益权到社会财富公平分配,从而实现公民安全、社会安全和国家安全。1951年,中国政务院颁布了《劳动保险条例》,让工人群体解除了后顾之忧;继后农村推行五保制度,使劳动者真正体会到当家作主人的感觉,继而迸发出极大的生产积极性,这是新中国社会稳定和经济发展的决定性因素。
        如今,高度发达的社会生产力造就了买方市。缁岜U现贫劝才藕凸卜裉逑,是提高公民消费能力和消费信心,促进经济平稳较快发展的社会基。窀@牍褿DP应当同比增长。国家一旦具备克服公民贫困和给予公民体面生活的功能,那么其合理性和生命力将并存。
     
    (来源:http://www.china.com.cn/2011/2011-03/06/content_22071303.htm
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